Regard statistique sur les enjeux de la réforme territoriale

Chef du département de l’action régionale à l’Insee, Sylvie Marchand donne dans le cadre des Journées de l’économie un éclairage chiffré sur le nouveau découpage régional français, notamment par rapport à nos voisins européens.

“La réforme territoriale (RT) a pour ambition de conforter le rayonnement et la place internationale des régions françaises. Parmi les objectifs visés : permettre aux collectivités locales d’être toujours plus efficaces tout en générant des économies budgétaires. Le regroupement des régions ne s’est pourtant pas accompagné d’une disparition des départements. À l’échelon communal, le dispositif des communes nouvelles a fait passer leur nombre en dessous de 36 000 et les structures intercommunales ont été renforcées.

Avec la RT, sept régions métropolitaines sont plus vastes et plus peuplées et les compétences des régions se sont accrues. Les régions métropolitaines comptent 4,9 millions d’habitants en moyenne, contre 2,9 millions avant la réforme. La fusion a mécaniquement réduit les écarts existants de croissance économique, de dynamique de la population ou de niveau de revenus. Néanmoins, les différences entre territoires, au sein des régions, restent fortes. Le chômage et les situations de pauvreté touchent plutôt les cœurs des grandes villes et les territoires très éloignés des pôles d’emploi. L’enjeu de la cohésion sociale et territoriale en est renforcé.

Avec 4,9 millions d’habitants en moyenne, les régions françaises ont désormais des tailles très importantes relativement aux régions européennes. Leur taille moyenne est proche de celle des 16 Länder allemands (5 millions). Trois Länder ont plus de 10 millions d’habitants : la Rhénanie-Palatinat (18 millions), la Bavière (12 millions) et le Bade-Wurtemberg (11 millions). En France, seule l’Ile-de-France, avec 12 millions d’habitants, dépasse la barre des 10 millions. Les Länder sont très hétérogènes, avec notamment deux villes à statut de Land : Brême (deux communes seulement) et Hambourg (ville-État). En Italie, également, les tailles des régions sont très différentes, avec de très petites régions et d’autres très peuplées.

Issue d’un processus politique, la réforme territoriale n’a pas toujours utilisé de critères statistiques explicites, notamment pour le découpage des régions. L’organisation administrative et le peuplement d’une région sont importants, mais ne sont pas les seuls facteurs de dynamisme et de rayonnement. D’autres paramètres ou mécanismes influent sur les enjeux de développement des régions.

Des différences entre les régions atténuées

La fusion des 22 régions métropolitaines en 13 régions a largement réduit les écarts qui existaient entre les anciennes régions, par un effet de moyenne. Des régions où la moyenne d’âge de la population est plus élevée ont rejoint des régions à population plus jeune : Auvergne avec Rhône-Alpes et Limousin et Poitou-Charentes avec Aquitaine. Des régions à la démographie dynamique ont été regroupées avec d’autres où elle est plus atone.

Avec leur nouveau périmètre, les régions fusionnées voient leur importance économique grandir, avec un produit intérieur brut (PIB) plus fort. Cependant, l’Ile-de-France, avec plus de 600 milliards d’euros, un tiers du PIB français, reste loin devant la deuxième région, Auvergne-Rhône-Alpes (240 milliards). En 2013, les PIB par habitant des régions de province se sont rapprochés. Ils varient désormais entre 25 000 euros par habitant (Bourgogne-Franche-Comté, Hauts-de-France) et 31 000 euros par habitant (Provence-Alpes-Côte d’Azur, Rhône-Alpes). L’écart est faible et les performances économiques des régions françaises restent inférieures à celles des Länder de la partie ouest de l’Allemagne. Cinq Länder ont un PIB par habitant qui dépasse 30 000 euros : Hambourg (49 000), Brême (38 000), la Hesse (34 000), la Bavière (33 000) et le Bade-Wurtemberg (31 000). Toutefois, Hambourg et Brême comptent respectivement 1,8 million et 700 000 habitants et cela ne nuit pas à leurs performances économiques. L’Ile-de-France atteint cependant 53 000 euros par habitant, montant plus élevé que dans tous les Länder allemands.

De même, les structures économiques se sont rapprochées. Les spécialisations régionales en matière d’industries et de services sont mécaniquement réduites, rendant les économies des régions fusionnées plus diversifiées.

Un besoin de cohérence sociale et territoriale

À l’intérieur des régions, les disparités territoriales restent pourtant très fortes et se sont même parfois accentuées. Les particularités économiques des territoires et leur plus ou moins grande distance par rapport aux pôles d’emploi influent sur leurs résultats économiques et sociaux.

Alors que l’emploi augmente en Occitanie et en Provence-Alpes-Côte d’Azur (PACA) entre 2008 et 2013, il diminue dans de nombreux territoires des Pyrénées, de l’arrière-pays niçois ou des franges du Massif central. Dans l’ensemble de la France, les territoires où se situent les industries traditionnelles (sidérurgie, textile, mécanique…) sont souvent en perte de vitesse. En revanche, dans beaucoup de villes importantes, sauf dans le Grand-Est, la Normandie et le centre de la France, l’emploi progresse.

Le rôle des 14 métropoles a été confirmé par la loi MAPTAM de janvier 2014. Elles comptent 10 millions d’emplois, dans le périmètre des unités urbaines défini à partir de la continuité de l’espace bâti. Les 14 unités urbaines ont gagné 200 000 emplois entre les recensements de la population de 2008 et de 2013, soit une hausse de 2 %. Cette progression, plus rapide que celle de la France (+0,7 % en cinq ans), indique que les métropoles ont mieux traversé la crise. À Lyon, la croissance est même de 4 % entre 2008 et 2013 ; sur la même période, seules Nice, Strasbourg et Rouen ont perdu des emplois. Depuis le début des années 2000, sur une longue période, l’avantage comparatif des métropoles est moins net, le rythme de croissance de l’emploi est légèrement supérieur à celui de la France (1,1 % contre 0,9 % de hausse annuelle).

Même si les habitants des Hauts-de-France, de l’Occitanie ou de PACA sont plus souvent au chômage ou dans des situations de pauvreté que la moyenne des Français, là-aussi la fusion a réduit les plus fortes différences qui existaient entre les anciennes régions.

Quand on zoome à l’intérieur des régions, les écarts sont plus importants. Ainsi, dans les métropoles, le taux de pauvreté est-il de 20 % dans les communes-centres et de 14 % dans les banlieues, alors qu’il n’est que de 9 % dans les couronnes qui les entourent (taux de pauvreté de la France métropolitaine : 14 %). De même, en Ile-de-France, le taux de pauvreté est-il de 27 % en Seine-Saint-Denis mais seulement de 9 % dans les Yvelines.

Les schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET), nouveaux schémas de planification créés par la loi NOTRe du 7 août 2015, vont certainement s’emparer de cette dimension territoriale des inégalités. Il est encore trop tôt pour savoir si les politiques économiques et territoriales des régions, articulées avec les projets des intercommunalités, permettront de consolider la croissance économique des régions et de la France, tout en favorisant la solidarité territoriale. Sans parler de la perte de statut de certaines ex-capitales régionales et des mouvements d’emploi public engendrés par la réforme, qu’il faudra mesurer dans le cadre des études sur le rôle des métropoles et des villes.”